Copilot引发的生产力革新战争，才刚刚开始

[47]《行政处罚法》第41条第1款规定了听证程序，第2款接着规定：当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。

[3]利益关系调整得好，就会使改革健康有效地进行下去。四是要健全对行政权力的监督制度，整合监督资源，强化监督的力度，形成监督合力，使行政权力与责任挂钩、与权力行使主体利益脱钩，切实做到有权必有责、用权受监督、违法需追究，侵权要赔偿，实现权责统一。

法律自身代表着一种公正、客观、平衡的精神，在多元的社会利益矛盾和冲突中保持一种中立的品质，并创造出一个公平的世界。职能定位是否准确，是政府能否正确有效行使权力、发挥作用的前提和基础。这种相互的权利义务观念是建设政治社会的基石。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。通过建立与完善相应的法律制度来保障行政权力结构调整的相对理性和巩固行政权力合理配置的成果，推动行政权力配置进入科学化、法治化的轨道。

第二点是行政改革与依法行政不仅可以做到并行不悖，而且改革创新精神和行政法治建设还应当齐头并进、良性互动，通过行政改革提高法律的回应性，通过依法行政保证行政改革合乎理性，二者统一于建设服务政府与法治政府的目标之中。[4]法律是利益关系的调节器，协调与平衡各种利益冲突是其重要功能，法律在对利益关系的协调中，展现其生命力和存在的价值。拘束力虽然很早就成为我国行政行为效力理论和重要组成，且延续至今，但从学界的既有表述看，拘束力几乎没有独立于公定力和确定力的确定内涵，而且与制度实践几乎毫无关联（参阅叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第132页。

如果整个过程中只有最后的决定才具备行政行为的属性，这个行为就是德国法中的多阶段行政行为（mehrstufiger Verwaltungsakt）。因此，完整理解外国法制度的产生背景和发展脉络，便成为法律继受的首要前提。[79] 在法律关系学理的追捧者看来，相比日渐僵化抽象，且与行政现实两相剥离的行政行为，行政法律关系在诸多方面展现出优益性：第一、法律关系的基本思想是对相关生活事实进行法的整体观察（Gesamtschau），在这种观察视角下，权利义务不再彼此隔离，而是涵盖在法律关系主体相互牵扯、相互影响的整体关联之下，行政行为瞬间抓怕和片断截取的弊端得以克服[80];第二、与行政行为学理以行为方式的公/私 属性来确定法律适用不同，法律关系理论主要针对具体法律关系的事实，而进行法适用的分配，因此，在整体的行政法体系下，法律针对各种不同类型的法律关系，例如秩序行政的法律关系、给付行政的法律关系、税收行政的法律关系、计划行政的法律关系等进行规制和调整，而法律关系学理也能够根据不同关系类型，总结出适用于这些类型的一般的、核心的法律规则，这种法适用显然要比简单粗暴的公/私二元区分更细致妥当[81]。（2）逻辑-分析的向度，即对实定法进行概念性与体系性的演绎。

因为行政方式法教义学逐渐凸现不足，行政法律关系范畴在上世纪70年代重新受到德国学者关注，其中对其进行现代化塑造的包括诺伯特·阿赫特贝格（Norbert Achterberg），奥托·巴霍夫（Otto Bachof）等当代德国公法大师。滥用职权，但这些基准显然与典型的学理认定相互龃龉。

[10] Gunther Winkler, Die Grundbegriffe des Verwaltungsrechts und die Normativitaet des Rechtsdenkens, in: Rechtswissenschaft und Rechtserfahrung, Forschungen aus Staat und Recht 105, 1994, S.41. [11] 有关行政的合法律性、可预测性、可计算性和可控制性这样的表述，在迈耶的《德国行政法总论》一书中俯首可拾。[78]与行政方式法教义学尝试从复杂多样的行政中，提炼出类型化的行为单元不同，法律关系学理的认知兴趣，在于通过将复杂多样的法律关系，按照产生基础、作用对象或是内容构造，而在学理上划归为不同类型，并总结出适用于这些类型的一般的、核心的法律规则，由此来为特别行政法提供思考和规范框架（Klammer）。在迈耶的时代，在法与国家之间建立关联，使国家权力同样服膺于法律，以至最终实现法治国（Rechtsstaat），已成为进步学者强烈鼓吹的目标。[13] Günter Püttner, Allgemeines Verwaltungsrecht, Ein Studienbuch, 6.Aufl., Düsseldorf : Werner. 1983, S.78ff. [14] Otto Bachof, Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gengenwartsaufgaben der Verwaltung, VVDStRL 30(1972), S.193. [15] 法规命令 （Rechtsverordnung）是行政机关所进行的立法，具体而言是联邦政府、联邦部长以及各州政府根据联邦法律的授权所进行的立法（参阅德国《基本法》第80条第1款）。

现代行政法不仅需要告别迈耶时代将公民视为臣民的陈腐观念，还需要在行政与公民之间建立起平等的、有效的对话平台[36]。其固有的单一视角、稳定格局，以及静态的处理方法，在 权衡相互冲突的私益以及促进法律关系主体的交互往来方面，也表现出相当的局限。因此，如果说行政行为作为行政法学的核心，始自迈耶的极力鼓吹，那么后世学者的型式化努力，则使德国行政法以行政行为为首要内容的趋向更加强化[14]。[101] 综上，无论是税法和社会法领域的暂时性行政行为，还是建筑法、环境法领域中的先行裁决与部分许可，这些全新的行为模式都旨在通过赋予行政机关对未决事实做出决定的可能，来提升行政应对复杂现实的弹性。

因此，形式逻辑的作用在法教义学的体系建构中，与价值导向的确定一样重要。这种结果关联（ergebnisbezogen）[27]的观察视角，又与行政行为在模式建构时的前提预设相关：行政行为学理是通过制度化和规范化的行为模式来抑制行政活动的恣意，这一学理建构者也确信，只要使行政严格遵照固定的行为模式，就能够达到对其予以适法控制的目的。

这种核心地位的获得，又可主要归因为这一概念自始就具有的鲜明功能指向，以及后世学者持续对其进行的型式化努力。此外，尽管这种形式法治观将法治简单地化约为法律的统治或根据法律的统治，并对于法律应具备的实质正义内涵，以及形式法治可能的危险都缺少必要省察，但它对于国家权力运作型式化、客观化的强调，恰恰为具有高度技术化的行政法提供发展契机。

同时，因为行为的暂时性，这些决定相较其他典型行政行为，并不严苛地受到存续力原理和信赖保护原则的约束[103]，行政也因此获得了嗣后变更的空间，这也使行政对风险的探求和防御变成了一种相对开放、持续的过程。对未型式化行为予以规范的另一有效方式是将其纳入行政程序的规范。在德国行政行为的整体学理中，我们不仅处处可见对行政现实的经验归纳，对制度规则的逻辑演绎，行政行为更作为法解释、法适用与法评价的基本工具，而与制度实践发生密切关联。而外部的情势变化，尤其是行政活动在整体构造和风格样貌上的更迭，同样对其提出严峻挑战。此外，在合作行政下，不仅国家与社会之间的距离，因国家不再单方地定义公共福祉与实现公共福祉，以及多中心的任务实现结构而渐次消弥。与先行裁决相同，部分许可中同样包含着一种情势变更的保留（Situationsvorbehalt）[99]，即这一决定只是行政机关对已决事实和利益的判断与权衡，仅具有暂时性的正确性，行政机关完全可在嗣后将其推翻。

此外，这类行为新近还被广泛适用于环境法领域，其在平衡污染防治和经济发展方面的效果同样获得人们肯定。以行政行为学理与行政诉讼的制度关联为例，尽管德国法改变了以往将行政救济与行政行为相互绑定的做法，但行政行为仍旧是德国行政诉讼中判断诉讼类型（Klageart）的重要标志。

而事实也同样证明，迄今为止，行政法学的整体秩序理念并未因法律关系学理而出现中断，行政方式法教义学至今仍旧是行政法学的主轴。[3]而这些又都激发人们对其未来重新进行思考：行政行为究竟还能否继续作为行政法教义学的核心？ 行政行为是需彻底放弃，还是尚能整饬调试，成为回应这一问题的两种针锋相对的立场。

参阅王岷灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第112页。尽管经典的教科书无一例外将行政行为作为重点，但因为概念本身的轮廓不清，功能不明，其作为学科基石的原因从未被彻底说明[130]。

在此观念作用下，迈耶以司法判决为蓝本，创设出行政行为。由此，将程序权利上升为基本权利，不仅使行政程序理论有了宪法基础，也使行政程序因与基本权的关联而转化为在行政法体系中具有枷锁效力（katechonitische Wirkung）的杠杆[107]。法规命令的概念范畴及其在行政法上的意义大抵相当于我国的抽象行政行为。（一）功能性 回溯历史，行政行为之所以能够成为德国行政法的核心，首先要追溯至创设者迈耶对这一概念的功能定位。

如其他法教义学一样，行政行为学理同样经历了如下过程：从概念的建构到形式逻辑的推理。同样遭遇冷遇的还有大量的未型式化行为。

德国行政行为学理也因此表现为囊括功能价值、意涵要素、合法/违法，生效/无效，效力存续、附款机制、类型区分、诉讼关联等丰富内容的制度整体。我国不仅至今尚未建立体系完整、结构严密的行政行为教义学，这一领域的既有研究也存在诸多混沌不清、粗放乖违之处。

除法律关系学理外，还有学者提出行政过程理论作为行政方式法教义学的替代者，但这种观点大多为日本学者所主张，德国行政法因为历来将行政程序、行政过程视为实体决定的附属，且认为其缺乏法律整合的可能，因此并未赢得广泛认同。除此之外，型式化的行政行为还具有相当的仓贮功能（Speicherfunktion）[22]。

很多激烈的反对者认为，行政行为教义学已不可避免地抽象化和空洞化，尤其是对于体系完备和逻辑严密的过度强调，更使这一学理凸显单纯依赖形式逻辑推演的倾向。也正因为其公权属性，行政行为得以成为行政法治的重要工具[70]。而还原行政行为作为功能载体的本来面目，并将其背后的意义脉络清晰地揭示出来，又是建构中国行政行为法教义学的起点。与行政行为的创设一样，这一效力理论同样直指法治国下的法安定价值，也因此与行政行为的功能定位紧密贴合。

3.行政的行为选择自由与公私行为的混同 在合作行政的模式下，国家与社会之间的二元区分渐次消弥，行政的单方性、高权性因此式微。这种链接不仅包含横向的，例如程序要件、瑕疵理论、合法性前提、效力内容、类型化区分等。

[115]这种对未型式化行为予以型式化的过程，在相当程度上填补了行为形式法教义学的疏漏，提升了未型式化行为的规范化程度。换言之，一方面，社会需要国家和法律予以调整规制的需求持续存在。

（二）型式化 法治国下的目的性创设使行政行为自始就具有丰富的价值内涵和明确的功能定位，而后世学者的努力，尤其是以法教义学为基础的阐发，更使这一概念具备了高度完备的技术性和型式性。而德国行政法的秩序理念也因为这些成熟的型式化行为，演变为行为方式的法教义学（Handlungsformenlehre）。

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